近年来，随着互联网的发展，电子证照被越来越广泛地应用到政务服务中，极大地方便了老百姓办事。不动产登记是关系企业、群众的高频政务服务事项，充分运用“互联网+政务服务”提升不动产登记服务水平，深化应用电子证照赋能不动产登记服务新模式，是深化“放管服”改革、创新便民利企服务方式的重要路径。
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政务服务与电子证照、电子签名
2016年，国务院印发了《政务信息资源共享管理暂行办法》，明确了政务信息的概念，它是指政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源，包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。这些信息要为人们所认知和使用，只有借助相应的载体才能实现。这种载体既可以是纸质的形式，也可以是电子的形式。
随着互联网时代的到来，人工智能等新兴技术正在深刻改变和影响着人们的生活，其与政务服务结合便诞生了“电子证照”的概念。2016年，国务院办公厅印发了《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》（以下简称《指南》），其中明确指出电子证照是以数字方式存储、传输的证件、执照、批文等审批结果信息，是对政务服务运行起到重要支撑作用的基础数据。可见，政府在履行其职能过程中，遵循相关安全和技术标准规范所产生的电子身份证、电子营业执照、电子结（离）婚证、电子不动产权证书等，都属于电子证照。
至于电子签名，2005年《电子签名法》开始实施，很多领域都开始广泛使用电子签名，如网上银行、电子合同以及电信营业厅、银行营业厅的一些业务，但“涉及土地、房屋等不动产权益转让的”文书被排除在外。直至2019年《电子签名法》修正时将该排除条款删除，电子签名在不动产登记领域才有了应用的必备基础。《电子签名法》对电子签名的定义是：“数据电文中以电子形式所含、所附用于识别签名人身份并表明签名人认可其中内容的数据。”其并非书面签名的数字图像化，而是一种可验证身份和签名的电子代码。目前，随着互联网的发展，电子签名逐渐广泛应用于政务服务中。
电子证照与电子签名，既有联系也有区别。联系是二者都以数字方式存储、传输和呈现，都有一定的规范标准和安全标准；区别是电子证照的范围一般局限于诸如身份证、营业执照、许可证等审批结果类信息，而电子签名则是专属于识别签名人身份的数据信息，可以更广泛应用于合同、申请书、声明等各类私人电子文件中。
2019年国务院颁布了《国务院关于在线政务服务的若干规定》，明确了电子签名、电子印章、电子证照、电子档案的法律效力。如今，在“互联网+政务服务”的背景下，推行电子证照、加盖电子签名的电子文件等电子材料更有意义，一方面可以全面提升政务服务规范化、便利化水平，另一方面也方便了企业和群众，为大众创业、万众创新营造了良好的营商环境。
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电子证照发展历程和应用现状
不动产登记电子证照的发展历程。2016年，国务院印发了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，要求建成一体化网上政务服务平台，并积极推动电子证照、电子公文、电子签章等在政务服务中的应用，且于同年年底出台了《指南》，明确了电子证照库建设、电子证照数据管理、电子证照系统维护及安全技术标准等内容。
2018年，国务院印发了《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，提出要依托国家政务服务平台电子证照共享服务系统，实现电子证照跨地区、跨部门共享，实现全国互信互认。同年，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会公布了《电子证照总体技术架构》等6项国家标准，为构建政务信息共享标准体系奠定了坚实基础。据此，公安部、民政部、自然资源部、住房和城乡建设部、交通运输部等多部委相继发布了本行业领域电子证照标准和样式方案等。自然资源部围绕便民利企服务，已公布了不动产权证书、不动产登记证明、矿产资源勘查许可证和采矿许可证四类全国一体化电子证照。
2020年，自然资源部印发《“互联网+”不动产登记建设指南》，用于指导地方开展工作，并在2020年年底实现了全国不动产登记网上“一窗办事”平台与31个省级平台门户的对接，大力推进网上受理审核，推广使用电子证照及电子材料，实现“让数据多跑路”。
不动产登记服务中电子证照的应用实践与探索。政务信息资源共享是电子证照应用推广的前提和基础，不动产登记不仅需要部门内部共享规划、土地审批、测绘等信息，往往还涉及公安、税务、市场监管、民政、公证、司法等多部门信息，需要在登记实践中不断探索并完善相关做法。
以上海为例。2018年，上海市自然资源确权登记局（以下简称“上海登记局”）推动与交易、税务信息平台对接，实现不动产登记信息共享集成，实现不动产登记网上办理新模式和 “最多跑一次”。同年，上海印发本市加快推进电子证照应用实施方案，市政府成立市大数据中心，建立“一网通办”门户网站，上海登记局成为首批接入“一网通办”受理平台的委办局，一方面制发电子权证并向全市统一电子证照库归集，另一方面从市大数据中心获取办理登记业务需要的公安、工商、民政等数据以实现政府部门间信息互通。通过数据共享协同机制，凡本市政府部门核发的材料，原则上一律免于提交；能够提交电子证照的，原则上一律免于提交实体证照。2019年，上海启用不动产电子登记证明，通过线上传递数据的方式，统一电子印章服务对接，登记业务系统与各银行贷款审批系统的无缝链接，实现抵押登记全流程“不见面”，并于次年进一步推行二维码权证附图，提供在线验真伪，权利人可通过手机扫码随时查看和下载。
2021年，上海启用市规划和自然资源行业相关电子证照，包括建设用地规划土地意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等26项内容。同时，支持应用电子签名、电子印章、电子合同、电子材料，强化身份核验，简化提交材料，积极推动不动产电子权证的协调互认，引导企业、群众申领电子权证并提供自助打证机打印服务，手机“亮证”已涉及办理落户、入学、纳税、企业登记等众多高频事项。
随着“一网通办”改革的深入，推行电子证照成为了实现全国政务服务“一网通办”的必然要求和重要支撑。2020年9月，上海市、江苏省、浙江省、安徽省签署《长三角地区电子证照互认应用合作共识》，以一体化的思路和举措打破行政壁垒，促进高质量发展。长三角地区根据《2020年长三角地区政务服务“一网通办”工作要点》，加快推进高频电子证照在区域一体化政务服务、特定监管执法、社会化生活领域的互认应用，现已实现了30类高频电子证照的互通互认、跨省调取、“扫码亮证”等基本功能，进一步方便了企业、群众异地办事，切实提升了跨区域政务服务一体化水平。
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目前存在的不足和风险
技术标准尚在统一过程中，互通互认机制不完善。虽然国家各部委、各省区市已初步形成了大部分电子证照标准规范，但目前进度各有不同，其统一程度受到标准规范的出台进度、各部门按照规范制发电子证照进度的局限。目前已发布标准规范的电子证照主要有身份证、结（离）婚证、户口簿、出生证、社会保障卡、学历学位证、职业资格证、驾驶证、营业执照等高频证照，较大程度解决了企业和群众的普遍需求。但对于国家尚未发布统一标准规范的电子证照，则存在证照版式统一性、照面要素齐全度、电子印章及数字签名的应用等方面的问题，有待进一步明确。基于此，各部门、各省区市之间对电子证照的互通、互认尚存不足。
共享数据质量有待提高，责任切分不明确。随着大数据时代的到来，政府的数字化转型改革不断深化，政府部门间的数据共享范围进一步扩大，共享数据的提供、获取和应用都在不断深入。各地政府陆续建立大数据中心，归集和推送各部门形成的电子证照数据，但各部门历史积淀积累、信息化技术水平、对外服务能力等存在差异，历史数据电子证照的制发、现状电子证照的更新等都存在差异，因而大数据中心归集的共享数据质量参差不齐。例如，有些数据现势性不足，导致出现纸质版证照已更新，但获取到的电子证照仍为旧版的情况。
同时，共享数据错误时，各部门间的责任切分不明确，获取、使用数据的部门因为使用了共享数据导致错误并给当事人造成损失的，需要承担相应的赔偿责任。但提供数据的部门是否需要共同承担相关责任，则并没有明确说法。
另外，电子证照的数据获取相比纸质证照更加容易，这一变化可能造成电子证照数据的滥查、滥用，甚至可能造成个人信息的泄露。这对于大数据中心归集数据的管理与应用、获取使用数据的部门对于人员身份认证、存取访问控制、信息审计与安全管理等均提出了更高的要求。对于滥查、滥用电子证照的相关单位和人员如何处罚，也需要尽快明确，以切实保障电子证照及相关信息合法合规使用。
社会认知度低，应用场景不够丰富。电子证照社会认知度有待提高，电子证照的真伪核验和验章验签并无统一规范标准。在日常工作中，工作人员经常遇到当事人办事时因收取材料的办事部门不认可电子证照而来电、来信核实的情况。一些办事部门甚至直接将电子证照拒之门外的情况也确实存在。
目前，电子证照的应用场景尚在逐步丰富的过程中。以上海为例，基于“市民云随申办”App（手机软件）的“亮证”功能，在需要使用相关证照的场景下，可以出示与证照对应的二维码和获取数据使用的“亮证扫码”功能，十分便捷。同时，与群众生产生活密切相关的不动产登记等高频应用场景，则更多采用先获取证照，后向申请人展示并由其确认的“被动确认式”应用模式。但随着群众对低频业务同类需求的不断出现，仍然有必要不断丰富各种应用场景，以推动相关电子证照的普遍使用。需要注意的是，为方便老年人、残疾人等使用习惯，在不断丰富电子证照优化应用场景的同时，仍要充分考虑实体证照、传统服务方式的并行保障。
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加强电子证照应用的建议
建立规范化统一标准，实现跨区域互通互认。随着人口流动越来越频繁，人们跨区域活动不断增多，如果电子证照依然延续无法全面跨区域互通互认的现状，电子证照应用带来的各种便利就难以被普遍享受到，国家大力推行电子证照的实践意义也会大打折扣。但客观来说，如果国家层面尚未发布统一标准规范，各地对本地以外地区制发的电子证照了解不足（特别是版式、照面要素等关键内容），稍有不慎可能造成严重后果，这也是跨区域互通互认的一大障碍。
对不动产登记领域而言，目前不动产权证书、不动产登记证明已形成全国一体化在线政务服务平台标准。这两项标准已实现全国统一，不动产登记输出的电子证照跨区域互通互认应该已无障碍。但对于不动产登记办理过程中收取的其他部门的电子证照，仍需要进一步扫清跨区域障碍，尤其在跨市、跨省交易不动产及办理抵押贷款的情形越来越多的情况下。为了进一步解决这一问题，建议从国家层面全面建立各类电子证照标准规范，同时加强电子证照数据治理，及时发现和处理证照归集不及时、不准确、不完整等问题，建立证照数据质量定期互通机制。同时，各地应当在一定期限内完成地方层面电子证照的标准规范制定与公示，对于各类证照的起始归集时间和更新频率予以公布，未完成前述工作之前也应当提供电子证照核验渠道，以便使用电子证照的部门确认电子证照的完整性、准确性，进一步夯实电子证照互信互认基础。
加强电子证照安全保障，建立健全相关法律保障。长三角三省一市依托国家政务服务平台支撑能力，实现了线上办事系统调取电子证照，线下办事窗口支持亮证、验证功能，实现办事“材料免交”，基本完成了相对统一的电子证照应用模式构建。相应地，电子证照签发、归集、存储、使用等各环节的安全管理也需要同步加强，证照安全防护、追踪溯源和精准授权等能力同样需要提升。基于公众对不动产登记信息隐私保护的关注，为避免电子证照数据被滥查、滥用，建议进一步健全电子证照安全管理制度，通过相关立法、制定政策确定工作流程，明确电子证照发证、持证、用证、共享、留存等各环节的责任和义务，确保权责清晰。同时还应建立严格的责任追究制度，通过技术手段，避免非授权访问电子证照，杜绝电子证照滥用和信息泄露，保护持证主体的隐私，切实保障电子证照及相关信息合法合规使用。
加大宣传推广力度，营造良好使用氛围。在不动产登记工作中，相比于线下业务，可以从线上业务开始，将申请所要提交的纸质证照替换为电子证照，从提交多材料逐步过渡到申报“零纸质材料”，让企业、群众感受到实实在在的便利，实现电子证照的宣传与推广。当企业、群众习惯使用电子证照后，在线下业务中使用电子证照的需求也就会逐渐增多。相信随着“两个免于提交”的理念深入人心，电子证照的推广与使用将更加普遍。同时，建议各不动产登记机构通过微信公众号、政务服务手机软件等做好电子证照应用的宣传，配备好扫码枪等证照应用设备，做好证照共享平台应用、应用场景普及等培训工作，切实保障好工作实践，办事用户有了便捷体验，工作人员有了工作便利，管理机构有了政策成果，推广应用也就进入了良性循环。
作者单位：上海市规划和自然资源局
《中国不动产》2022年第11期
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编辑：高荣唱
供图：陈宗亮 马益钧
初审：郑雪蕾
审定：李军晶
以上文章不代表本官微观点
仅供参考
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