2013年是自然资源和不动产统一登记改革历程中极为关键的一年。当年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》提出整合不动产登记职责，建立不动产登记制度。11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出对水流、森林、山岭等自然生态空间进行统一确权登记。尽管这两项改革的出发点不同，但落脚点都在严格保护产权。
2016年，习近平总书记主持中央深改组第29次会议时指出，要以不动产登记为基础进行自然资源统一确权登记。《自然资源统一确权登记暂行办法》明确，自然资源统一确权登记以不动产登记为基础。
如何认识这项原则？笔者认为，可以从制度基础、组织基础、信息平台基础和工作基础四个方面来把握。
自然资源确权登记本质上是不动产登记。
我国物权法律体系中，所有的物都承载于动产或者不动产，所有的物权都划分为动产物权和不动产物权。自然资源确权登记的客体，不管是水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、矿产资源，还是海域、无居民海岛、自然保护地等，都是承载于国土空间的“绿色”不动产。自然资源确权登记的权利都是不动产物权。
在法律渊源上，自然资源确权登记源于《民法典》第209条（物权编第二章第一节不动产登记的首条）。因此，自然资源确权登记作为所有权层面的产权登记，本质上属于不动产登记。这就决定了不动产登记的一般原理对自然资源确权登记同样适用。
当然，自然资源确权登记也有其特性。在权利主体上，登记所有权人、所有权代表行使主体、所有权代理行使主体；在权利客体上，登记国家所有权或者国家所有权与集体所有权组成的自然生态空间；在权利内容上，国家所有权不能转移，权利行使以保护优先。自然资源确权登记以依职权登记为主、划分自然资源登记单元、关联公共管制要求等，都是这些特性影响的结果。
总之，自然资源确权登记制度既坚持了不动产登记制度的一般原理，又适应生态文明建设需要，在产权登记框架内进行了制度创新。
自然资源确权登记由不动产登记机构负责开展。
当前，覆盖国家、省、市、县四级权责明确、运转有效的不动产登记组织体系已经建立，基本形成了“一局一中心”的登记行政机构与经办机构的标准配置，这适应了不动产登记工作的需要，也为自然资源确权登记提供了组织保障。
但登记机构有四级，登记事务该如何配置？不动产登记以市县属地登记为主，国家登记为例外，而自然资源确权登记实行分级登记与属地登记相结合。这样做是因为根据自然资源资产产权制度改革要求，除法律授权省级、市级或县级政府代理行使所有权的特定自然资源外，自然资源权利清单要确定中央政府直接行使以及委托省级和市级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单。按照“谁行权、谁登记”的原则，自然资源确权登记主要是国家、省级和市级分级登记，零星的林草生态空间可以由县级登记作为补充。分级登记的过程中，地籍调查、界线核实、通告公告、权属争议调处等工作的属地配合不可或缺。
自然资源确权登记不是不动产登记工作的简单延展，是新的登记领域，对登记机构是一项挑战。这表现在理念上要兼顾物权公示和公共管制，程序上要统筹划分登记单元、自行获取调查成果，能力上要同时具备法律政策、调查规划和信息技术等综合能力。因此，对登记工作人员的要求较高，需要登记人员善于学习、勇于探索，提高专业素养，练就过硬本领。
自然资源确权登记纳入不动产登记信息管理基础平台。
全国不动产登记信息管理基础平台实现了国家、省、市、县四级登记信息实时共享。以此为基础，自然资源确权登记全部纳入不动产登记信息管理基础平台。一方面，这有利于降低成本、提高效益。在已有的平台上开发、扩展自然资源登记信息系统，地方不再单独建设系统，统一使用全国系统，实现了信息化、标准化，节约了行政成本。另一方面，也可防止重登漏登，消除信息孤岛。分级登记容易重复登记或者遗漏登记，要解决这个问题，除了建立自上而下或自下而上的工作机制外，还可以采取一个系统平台、一张底图、登记信息实时互通共享的方式开展登记，将重登漏登消除在事前。
另外，考虑到采集信息越多，登记成果应用则越广泛，自然资源确权登记关联了不动产登记、矿业权登记、排污许可和取水许可、用途管制和生态保护红线等四类信息。在信息归集和共享尚不到位的情况下，这些信息可能需要通过调查获取。当实现信息共享后，四类信息应当通过系统平台自动获取、自动关联，且包括这些信息变化后的自动关联变更。
自然资源确权登记沿用集体土地所有权登记成果。
我国自然资源分为全民所有和集体所有，但没有把每一寸国土空间的自然资源的所有权确定清楚，没有清晰界定国土范围内所有国土空间、各类自然资源的所有者，没有划清国家所有国家直接行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有集体行使所有权、集体所有个人行使使用权等各种权益的边界。这是自然资源确权登记要划清“四个边界”、明确所有者权益的问题导向和目标导向。
早在2012年，我国基本完成了集体土地所有权登记发证，集体土地所有权之间的边界基本划清。结合集体土地所有权边界，通过地方政府、农民集体和相关主体的指界核实，进而确定国家自然资源所有权的边界。这其中，一方面要确实尊重和沿用已有的集体土地所有权登记成果。另一方面，针对集体土地所有权登记与实地不符的，要及时办理变更登记或者更正登记，完善不动产登记成果，不能用调查成果直接代替登记成果。
从权利层级看，所有权是最基础的权利，其他权利都是从所有权上派生出来的，似乎自然资源确权登记应当是不动产登记的基础。但实际上，不动产登记涉及面更广，其权利覆盖了城镇空间、农业空间和生态空间，相关集体土地所有权登记和国有土地上的用益物权登记成果为确定国家所有权的边界提供了依据，各级不动产登记机构、登记制度体系、登记信息平台为自然资源确权登记提供了软硬件支撑。因此，自然资源确权登记以不动产登记为基础说得通、行得通。通过自然资源确权登记和不动产登记，所有的不动产物权都能进入到登记体系，以土地为基础，所有的自然资源都将投影到我国约960万平方公里的大地上。
作者单位：自然资源部不动产登记中心
《中国不动产》2021年第2期
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编辑：马康
供图：马康
审定：李军晶
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2021年《中国不动产》
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