原标题：中国房地产形势与展望
作者简介
邓郁松 (国务院发展研究中心市场经济研究所 )
发表于《 China Economist 》2016年第1期
摘要
十二五时期中国的房地产市场形势发生较大变化，房地产市场已从供不应求转向供求基本平衡、局部过剩，个别城市的房地产风险问题开始凸显，但房地产的整体风险尚处在可控状态。由于中国的房地产市场供求状况和发展阶段发生重大变化，预计十三五时期中国的房地产投资增速将继续放缓，对存量房屋的综合改造力度将会加大。建议根据房地产市场发展阶段的变化，适时调整房地产发展目标，更加重视提升房地产业发展水平和质量，不断改善居民居住条件，提高居住品质。要通过改革和政策调整，有效防范房地产市场风险，实现房地产市场的平稳运行。
关键词
房地产；形势；展望；建议
*作者邮箱: dengyus@drc.gov.cn
一、对十二五时期房地产发展态势的基本判断
十二五时期中国的房地产市场形势发生了较大变化。随着房地产开发建设的持续较快增长，房地产市场已从供不应求转向供求基本平衡，部分城市还出现了较为明显的供给过剩问题。十二五期间也是我国保障房建设规模最大的时期，城镇住房保障覆盖率显著提高。十二五期间，个别城市的房地产风险问题开始凸显，各界对房地产市场的整体风险问题愈加关注。对十二五时期房地产行业发展的基本态势做出准确判断，将有利于更好地分析十三五时期房地产市场发展趋势。
1.房地产市场总体进入供求基本平衡阶段，部分城市出现供给过剩问题
2010年以来，我国住宅新开工面积较此前大幅增长，过去4年住宅年均新开工面积达到13.8亿平方米，年均住宅新开工面积是2006年的2.14倍。其中，部分城市房地产市场新增供应量尤为显著。由于市场供应量持续快速增长，房地产市场的供求关系出现重大变化。根据第六次全国人口普查数据和近几年住房竣工等数据推算，2013年全国城镇户均住房已达到1.0套左右，即目前我国房地产市场供求状况已由供不应求转为供求基本平衡。从日本、英国等发达经济体房地产市场的发展历程看，大规模的住房建设期基本出现在人口较快增长、住房总量不足的阶段，而在户均住房超过1套后，将会出现住房建设峰值，此后随着人口增速的放缓和住房短缺问题的解决，新建住房数量将出现下降趋势（见图1、图2、图3），房地产市场也将从快速发展阶段转向平稳发展阶段。借鉴日本等发达经济体住房市场发展规律，可以判断我国住房新开工面积的峰值已到。由于住房建设规模占全部房屋建设规模的75%左右，且商业营业用房、办公楼等建设规模与住房建设规模保持相对稳定的关系，住房新开工面积峰值的出现意味着房屋建设峰值也已临近。2011年，我国住宅新开工面积出现峰值，当年新开工面积为14.7亿平方米，2013年我国房屋新开工面积为历史最高，达到20.1亿平方米。由于住房新开工面积峰值已经出现，户均住房已达到1.0套左右，待售房面积开始增加，借鉴国际经验，可以判断2013年已成为我国房屋新开工面积的峰值时期。因此，2014年以来房地产开发投资增速的回落，包括房屋新开工面积的下降是房地产市场发展到一定阶段的必然结果，是趋势性的，也是正常的回落。随着我国房地产市场由供不应求向供求基本平衡的转变，我国的房地产市场正在从此前的快速发展阶段向平稳发展阶段过渡。认识到房地产市场发展阶段的变化，将有利于更准确判断2014年以来房地产市场调整的性质和趋势。
图 1 英国新建住宅开工数量
数据来源：国务院发展研究中心市场经济研究所数据库。
图 2 日本户均住宅套数
数据来源：国务院发展研究中心市场经济研究所数据库。
图 3 日本新建住宅开工数量
数据来源：国务院发展研究中心市场经济研究所数据库。
2.房地产市场的总体风险尚处在可控状态，但局部和潜在风险开始显现
房地产风险主要包括房价泡沫风险、供给过剩风险和流动性风险三类。十二五时期，我国房地产市场的总体风险尚处在可控状态，但局部和潜在风险开始显现。
一是房价名义涨幅虽然较高，但尚不存在全局性的房价泡沫风险。房价泡沫风险是各界最为关注的风险，其典型特征是房价持续较快上涨且房价涨幅显著高于同期居民收入涨幅。一旦诱发房价涨幅超过收入涨幅的短期因素发生变化，房价泡沫风险将会很快爆发。观察发达经济体房地产市场的波动历史，可以发现，全国性的房价泡沫风险通常是由不恰当的房地产金融政策，特别是低利率、低首付政策引发，而在长期低利率后持续较快上调利率则是引爆房价泡沫风险的最主要因素。同全国性的房价泡沫风险不同，个别城市的房价泡沫风险通常是由短期内大量外部资金的进入导致或与人口持续流入过程中供应量过少有关。监测房价泡沫风险最有效的指标是特定国家或城市房价收入比的多年均值，一旦特定国家或城市的房价收入比出现明显超过多年均值的情况，则可以断定居民的住房支付能力在下降，房价泡沫风险已在累积。
1房价收入比，一般定义为一套住房的价格是一个家庭年收入的多少倍，本文所使用的房价收入比是指用城镇户均可支配收入购买一套价格相当于当年城镇商品住宅销售均价的100平方米的住房需要多少年。
图 4 我国城镇住宅销售面积与房价收入比
数据来源：国务院发展研究中心市场经济研究所数据库。
二是市场供求状况已发生重大转变，但尚未出现明显的供给过剩迹象。供给过剩型风险是由于市场供应量明显超过需求量而形成的一种风险。同出现房价泡沫风险时房价收入比显著超过历史均值水平不同，出现供给过剩型风险时房价收入比可能并不高，甚至可能出现房价收入比低于历史均值的情况。即从房价角度观察，出现供给过剩型风险时居民可能仍有足够的支付能力。因此，并不能通过房价收入比来判断供给过剩型风险。虽然出现供给过剩型风险时的房价可能不高，但由于供给量过大，远远超过居民的实际需要量，由此必然出现大量房屋无法售出的情况，从而造成房地产开发企业无法顺利回收投资，并进而引发一系列风险。监测供给过剩型风险需要重点关注两类指标，监测中长期的供给过剩要关注特定城市的户均套数指标，监测短期的供给过剩则应重点关注人口结构变化和居民收入情况。1998年以来我国住房建设速度明显加快，城镇居民住房条件明显改善，人均居住面积由1998年的18.7平方米提高到2012年的32.9平方米。根据第六次全国人口普查数据和近几年住房竣工等数据推算，2013年全国城镇户均住房在1.0套左右，其中住房成套率不超过80%。根据我国住房户均套数和住房成套率情况判断，十二五中后期我国房地产市场供求状况已由供不应求转为供求基本平衡，但尚未出现明显的供给过剩问题。
虽然从全国看房地产风险总体可控，但也要认识到，由于不同区域在人口、经济增长和供求状况等方面存在较大差异，不同区域的房地产市场运行态势存在较大差异。目前来看，部分城市存在较为明显的房地产风险，而受金融政策调整等因素影响，潜在的流动性风险问题需要重视。一是部分热点城市存在房价泡沫风险。2003年以来，部分城市的房价涨幅开始超过同期居民收入涨幅，2007年以来，部分热点城市的房价涨幅已显著高于居民同期收入涨幅。近两年来，部分热点城市的房价涨幅仍显著高于其他城市。虽然2003年以来全国新建商品住宅销售均价涨幅低于同期收入涨幅，但部分热点城市的房价涨幅却显著高于同期收入涨幅，房价泡沫风险值得关注。总体来看，部分热点城市房价过高的根源在于供不应求，其中2010年之前部分热点城市房价的加快上涨主要源于其住房新开工面积的持续下降，即供给不足造成的。2011年以来热点城市住房新开工面积大都明显增加，但由于在新开工的住宅中可售型的商品房占比较低，结果商品房供应量不足的问题并未根本改变，这就进一步推高了本已偏高的房价。二是一些城市供给过剩型风险已经凸显。虽然从全国看，尚未出现供给过剩问题，但2009年以来一些城市房地产新开工规模增长过快，已明显超过居民正常的需求量，形成供给过剩型风险。供给过剩型风险实际上是产能过剩在房地产领域的集中体现，这与我国在钢铁、造船和光伏等行业存在的产能过剩问题基本一致。三是要高度关注潜在的流动性风险。房地产业是开发周期相对较长的资金密集型行业，也是典型的高杠杆行业。房地产业的这种特点决定了房地产开发企业在整个开发周期中的资金来源对外部依赖性大，一旦资金来源出现问题，极易诱发流动性风险。从房地产业的资金来源看，不论是房地产开发企业从事房地产开发，还是消费者购房，大都需要银行信贷的支持，因此，银行信贷政策的调整会对房地产行业的流动性带来较大影响。如银行限制对房地产开发企业的贷款，将会直接影响房地产开发企业的开发能力和开发进度；如因宏观环境变化等原因持续上调利率，将会影响购房人的支付能力进而减少购房贷款需求和购房需求，开发企业的资金回笼就会受到较大影响。因此，需密切关注住房金融政策调整对房地产市场流动性的影响。
3.保障房建设显著加快，保障房覆盖率显著提高
2008年以来，我国开始大规模实施城镇保障性安居工程建设。继十一五全国开工建设各类保障性住房和棚户区改造住房1600多万套、累计解决近2200万户城镇低收入和部分中等偏下收入家庭的住房问题以后，十二五时期又提出建设保障性安居工程3600万套的任务目标，以及2013～2017年1000万套棚户区改造任务。随着近年来保障性安居工程的大量建设，预计十二五末保障房覆盖城镇人口的比例将略超过20%，我国中低收入人群的住房条件也将得到较大改善。
4.房地产市场的城乡二元体系仍未改变
十二五时期，虽然我国城乡居民的住房条件持续改善，2012年农村居民人均住房面积已达到37.1平方米，但房地产市场的城乡二元体系仍未改变。城乡房地产市场在土地制度、住房金融制度、住房保障制度等方面存在显著差别，农村住房的成套率显著低于城市，基础设施不完善、生活便利化程度等方面也存在较大差距。受土地制度等因素制约，目前城乡房地产市场实际上仍处于分割状态。
二、十三五时期房地产市场发展趋势分析
从美国、日本、德国等典型经济体房地产市场的发展历程看，房地产市场发展具有明显的阶段性特征。从中长期角度观察，市场供不应求阶段、供求基本平衡阶段和市场供过于求阶段的市场运行特征会存在显著差异。因此，分析我国十三五时期房地产市场发展趋势，需要在准确把握十三五时期房地产市场所处发展阶段基础上进行相关判断。
1.由于房地产市场发展阶段变化，房地产开发投资增速将持续回落
2013年我国城镇户均住房套数已达到1.0套左右，房地产市场已从此前的供不应求转向供求基本平衡、局部过剩。2008～2013年我国房地产开发企业商品住宅新开工面积累计为73亿平方米，其中2011～2013年分别为14.7亿平方米、13.1亿平方米和14.6亿平方米，住宅新开工面积峰值出现在2011年。按照商品房平均建设周期测算，2011～2016年，房地产开发企业住宅竣工面积将达到70亿平方米左右。2012年，房地产开发企业住宅竣工面积为全部住宅竣工面积的79%，所占比例较此前有较大提高。未来几年按照房地产开发企业住宅竣工面积占比提高到90%测算，保守估计到2016年新增住房面积将达到75亿平方米左右，户均住房套数将进一步增加。由于房地产市场发展阶段在十二五中后期已发生重大变化，分析十三五时期房地产市场发展趋势，需要更加重视发展新阶段的市场运行规律。从日本等发达经济体房地产市场发展历程看，在户均住房套数达到1套后，房屋新开工面积都开始下降。借鉴发达经济体房地产市场发展规律，基本可以判断十三五期间我国房屋的新开工面积将趋于下降，房屋施工面积在十三五期间也呈稳步下降态势。由于施工面积的下降，房地产投资增速也将逐步回落，房地产投资对经济增长的带动作用也将减弱。
2.十三五期间对存量房屋的综合改造力度将会加大
虽然我国住房总量不足的矛盾在十二五期间已基本得到解决，但房屋总体质量不高的问题却仍很突出。根据第六次全国人口普查数据，2010年我国城镇住房的成套率（指同时拥有厨房和卫生间）只有73%。受规划滞后和住房质量监测要求较低等因素影响，有相当比例的存量房屋在区域配套设施、节能环保设施、老龄化设施等方面存在较多欠缺，居住的舒适性和便利性还难以满足人们的要求。农村住房人均面积虽然较大，但住房质量显著低于城镇居民的水平，住房成套率低的问题更为突出，配套设施较为简陋。随着人民生活水平的不断提高，对住房质量和品质的要求也不断提升。十三五期间，预计对存量房屋的综合改造力度将不断加大。
3.防范和化解房地产风险
由于我国房地产市场已经从此前的供不应求转向供求基本平衡，部分城市还存在供给过剩问题。从典型经济体房地产市场发展历程看，在房地产市场进入供求平衡阶段后，出现房地产系统性风险的概率在变大。因此，十三五期间将会更加重视防范和化解房地产风险问题。
一是要防范出现全局性的房地产供给过剩问题。分析日本等发达经济体房地产市场发展历程，可以发现，如果户均住房套数超过1.1套，就会形成较为明显的全局性的房地产供给过剩问题，并会给房地产市场整体形势和经济运行情况带来不利影响。2013年我国城镇户均住房已达到1.0套左右，2017年之前由于处在竣工高峰期，户均住房套数将进一步增加。要防范出现全局性的房地产供给过剩问题，需要认清房地产投资增速回落的客观性和规律性，容忍房地产投资增速的正常回落。
二是要防范出现全局性的房价泡沫风险。从美国、日本出现房地产泡沫风险的情况看，都与经济低增长阶段实行宽松的货币政策，特别是实行低利率政策有关。十三五期间我国经济增速将低于十二五期间，经济仍有下行压力，政府也会采取相应的宏观调控政策，但在调控政策选择方面，要充分认识到信贷政策调整，特别是利率政策调整对房地产市场的影响。在运用货币政策工具时，需要重视研究出台能够对冲利率政策调整对房地产市场影响的政策。
三是要妥善化解局部的房地产风险。目前全国房地产风险总体可控为妥善化解局部的房地产风险赢得了时间。要根据不同地方房地产风险的成因，采取针对性的政策，逐步化解一些地方的房地产风险。
4.关注城乡住房市场的新发展
由于历史形成的城乡二元分割格局，我国城镇与农村的住房市场制度和住房保障制度也呈现一种分割状态。城乡住房资源不能统一有效配置，城乡住房建设质量差距较大，甚至为小产权住房这样的擦边球提供了生存空间。十三五时期，随着新型城镇化建设和城乡发展一体化的不断推进，需要关注城乡住房制度和城乡住房市场在一体化方面能否取得突破。
三、根据房地产市场发展阶段变化适时调整完善相关政策
随着我国城镇居民住房条件的显著改善，房地产市场由供不应求向供求基本平衡转变。发展阶段的变化意味着需要适时调整房地产发展目标，并据此完善相关政策。从各国经验看，在房地产市场发展的不同阶段，发展目标和定位会存在一定差异。其中一个规律是，随着经济发展水平和人均收入不断提高，基本住房需求得到满足后，对绿色、高效、宜居的高品质住房需求快速上升。还要看到，在房地产市场出现供求平衡后，也恰恰是容易出现房地产风险的阶段，因此要特别重视防范风险。根据我国房地产市场发展阶段的变化，十三五时期建议坚持合理有序推进房屋建设，提升房地产业发展水平和质量，不断改善居民居住条件，提高居住品质，通过改革和政策调整，实现我国房地产市场的平稳运行。
1.进一步完善住房供应体系
坚持以普通商品房为主的住房供应体系，坚持多数家庭购买或承租普通商品住房的政策。1994年深化城镇住房制度改革以来，住房商品化、社会化、市场化，在加快住房建设、持续改善居民居住条件等方面发挥了重要作用，实现了改革的预期目标。目前，我国住房市场已形成以商品房为主的供应体系，构建了较为系统的商品房建设、管理、融资、分配等方面的制度政策体系。从国际经验看，以商品房为主的供应体系是市场经济经济体的普遍做法，在改善居住条件、提高居民住房满意度等方面的优势十分明显。建议未来我国的住房供应体系仍然要坚持以普通商品房为主，坚持多数家庭购买或租赁普通商品住房。
各地要根据存量住房状况和人口总量、结构变化趋势，合理确定年度新增住房供应规模。由于住房市场供求关系已发生重大变化，未来不应过多强调加快住房建设这一目标，而应重视根据人口总量和结构变化趋势以及住房市场供求状况，合理确定新增住房规模，实现住房市场供求总体平衡和平稳发展。
更好发挥政府作用，形成符合各地实际、多种方式并存的住房保障体系。住房保障是政府的重要职责所在，需要更好发挥政府作用，健全住房保障体系。综合考虑住房保障对象的需求特点、保障成本和政府保障能力，在目前廉租房、经济适用房、两限房和公租房以及租金补贴、公积金信贷支持等多种保障方式的基础上，进一步调整和优化住房保障供应体系，逐步提高货币补贴在住房保障方式中的比例，在十二五时期集中、大规模建设保障性安居工程的基础上，将住房保障方式逐步从实物建房为主转向以货币补贴为主，多种保障方式相互补充，逐步推动住房保障方式转型。
2.实行中性的住房金融政策，鼓励自住，抑制投机，防范风险
住房金融政策的变化是住房市场短期波动的首要原因，利率等信贷政策的调整会影响到购房人的支付能力，进而造成市场需求的波动和价格的明显变化。要实现市场稳定运行，必须保持住房金融政策基本稳定，建议实行中性的住房金融政策。可实行住房首付和贷款利率反向调整，如在贷款利率下调时，适当上调首付比例，防止因利率政策调整造成购房人支付能力发生重大变化，造成市场需求和房价的大幅波动。由于居民购买住房大多需要住房金融的支持，在住房金融政策方面要统筹考虑鼓励自住、抑制投机和防范风险三方面的目标。为此，金融政策既要适应居民通过多次换购住房不断改善居住条件的需求，也要防止滥用住房金融支持进行投机性购房，防范金融风险。
3.进一步完善住房规划制度，实现住房规划与城市规划、国土规划等有序衔接，实现城乡规划一体化
国际经验表明，全面、科学、细致的规划体系是提升住房质量和环境的基础和保障。建议我国要进一步完善住房规划制度，并实现住房规划与城市规划、国土规划等有序衔接，实现城乡规划一体化。一是国家要通过住房建设规划编制工作，摸清底数，掌握动态，为房地产调控和保障性安居工程建设有序推进提供科学支撑，既要防止因供给不足造成的房价过快上涨，也要避免造成严重的供给过剩问题。二是加强居住区规划。适时出台居民和社区发展法，从城市空间与景观、社会、生态、文化等多角度出发，对居住区的住宅、公共设施、公共绿地、室外环境、道路交通和市政公用设施等做出具体规划，不断提高居住区的居住质量。出台旧城改造和城市更新条例，对旧城和中心城区的住房实施保护性的更新改造。三是使住房规划与城市规划、土地利用规划等有序衔接，实现城乡规划一体化和三规合一，不断提高规划质量，为城乡住房质量的全面改革和城乡住房市场的一体化奠定基础。四是提高规划的科学性和民众参与程度。完善规划编制、实施和修改等环节的决策机制。
4.进一步完善房地产税收体系
一是调整税收政策的目标，将税收政策回归到筹集财税收入等根本目标，不再将其作为房地产调控的主要政策工具。经济学理论已经证明，在其他条件不变的情况下，交易环节征税的结果是价格上升和交易量下降。从发达经济体房地产税收政策的效果看，房产税既未起到稳定市场运行的作用，也无法防范房地产泡沫的产生和破灭。例如，美国早在1792年就开始征收房产税，日本、中国香港的房地产税收体系相对健全，但这些经济体都经历过房地产泡沫和泡沫的破灭。因此，完善房地产税收政策的出发点应放在完善税制、筹集财政收入等方面，而不宜将其作为房地产调控的主要政策选择。
二是大幅降低房地产交易环节税费，鼓励梯度消费。目前我国住房交易环节征收的营业税、所得税、契税等各项税费已接近成交价格的10%，交易成本过高，极大抑制了居民换购住房的需求，既不利于居民树立梯度消费的理念，也不利于增加二手房的市场供应，无法充分发挥存量房对房地产市场的调节作用。建议大幅降低房地产交易环节的税费，可将营业税的收取年限从5年减为2年或取消二手房交易环节的营业税，取消个人所得税，适当降低契税税率。随着我国住房总量规模的不断扩大，完善有利于居民持续换购住房的税收等方面的政策，不仅有利于不断提高居民居住水平，而且居民换购住房会对房产中介、建材、家具、家电、装修等相关行业形成较大的带动作用，这也会在一定程度上对冲房地产投资增速正常回落的影响。
三是从完善税制的目标出发，及时总结和稳妥推进个人住房的房产税试点。
5.进一步完善市场监管体系
一是逐步取消商品房预售制。预售制的初衷是为解决房地产企业发展初期的自有资金不足、融资渠道不畅、筹措资金困难等问题。《城市房地产管理法》（2007年修正）对商品房预售制做出了明确规定，商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。但2003年以来，随着房地产市场规模的扩大和房价总体水平的不断上涨，房地产企业的利润和自有资金都大幅增加，房地产信贷和信托规模迅速扩大，最初实施预售制的背景和条件已经发生了很大变化。在新的发展阶段，商品房预售制的弊端正逐步体现出来。一方面，预售制已成为房地产市场不规范发展的主要根源之一。购房者和开发商存在严重的信息不对称，不仅导致房屋面积缩水、建设设计变更、房屋质量缺陷等问题得不到有效解决，而且难以有效预防和监督开发商延期交房、抵押房再预售、预售房再抵押甚至携款潜逃等行为。另一方面，商品房预售制不利于房地产行业的自我转型和升级。预售制为开发商短期内形成大量供给能力提供了制度条件，一定程度上助长了房地产开发的短期性和盲目性。由于目前我国住宅新开工面积已达到峰值，房地产投资增幅将趋势性回落，住房供给已到了从数量扩张到质量提升的转折期，逐步取消预售制也将有利于中长期市场的平稳运行。
二是进一步完善对房屋中介市场的监管。随着房屋总量不足的矛盾基本得到解决，未来房屋新开工面积将会下降，存量房交易量将不断增加，存量房交易将逐渐成为住房市场交易的主体，需要通过进一步完善相关监管措施，规范房屋中介市场秩序。首先，修订和完善《城市房地产管理法》，从立法上明确房地产经纪的管理主体的职责范围、房地产经纪机构与经纪人员的责权利，以及相关的责任追究机制。其次，加快研究制定城市房地产经纪（或中介）服务管理条例等相关配套行政法规。再次，引导地方出台配套的地方法规或配套实施细则，促进法律法规的有效实施。最后，加强行业组织建设，发挥行业组织在行业自律方面的积极作用。
三是进一步完善对房屋综合质量方面的监管要求。建议根据我国房地产市场发展阶段的变化，更加重视对房屋综合质量的监管，在房屋的品质、宜居性、节能环保等方面提高监管要求，并以此促进房地产业从传统的数量扩张向品质提升转变。
6.推进住房用地制度改革，形成城乡统一、规则一致的制度体系
现行住房用地制度存在权利和规划二元化、市场进入不平等、调控机制不完善和有效供给能力不足等缺陷，目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一、规划统筹的住房用地制度，促进土地利用方式转变和住房市场健康平稳发展。
参考文献
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